Opere pubbliche, decisioni private

Lasciamo stare i sotterfugi della Mak per accaparrarsi parte dei terreni su cui fare il nuovo ospedale di Cavalese (un tentativo di speculazione che bordeggia il codice penale), e lasciamo stare anche l’ignobile comportamento della giunta provinciale che ha fatto partire e andare avanti l’operazione nel maggior segreto possibile. Lasciamo stare perfino il maleodorante sospetto che in questa storia ci siano interessi privati in atti d’ufficio.

Lasciamo stare tutto e concentriamoci sulle norme che hanno permesso alla Mak - e permetteranno a molti altri in futuro - di uscirsene dal niente a dire: “Vuoi che ti faccia un nuovo ospedale (scuola, palestra, strada, parcheggio, casa di riposo, fate voi)? Guarda che bel progetto che ho qui già pronto. Te lo faccio in piazza Duomo”.

Secondo le norme più recenti che regolano il cosiddetto Partenariato Pubblico-Privato (PPP per gli amici, parente strettissimo del cosiddetto project financing) questa cosa è ora possibile.

Facciamo un passo indietro.

Fino a non molto tempo fa, per fare un’opera pubblica si seguiva una strada precisa. La politica decideva che c’era bisogno di un ospedale, scuola etc. Si trovavano in bilancio i soldi per farla e poi si faceva una gara d’appalto nella quale erano già decise alcune cosette non da poco: il luogo dove farla, la dimensione, le caratteristiche dell’opera, quanto poteva costare. Dentro quei limiti i concorrenti presentavano un progetto. Vinceva il migliore (vabbè, non sempre, ma facciamo finta che sia vero).

In alcune e determinate - dalla legge - situazioni, si poteva fare anche alla rovescia: un privato, di sua iniziativa, proponeva alla politica di fare una certa opera. Si presentava con un progetto di massima già fatto e, se la politica lo riteneva una buona idea, dichiarava la cosa “di pubblico interesse”. Ne seguiva una gara d’appalto nella quale l’ideatore aveva un vantaggio: se non avesse vinto l’appalto avrebbe avuto la cosiddetta prelazione, ovvero la possibilità di essere lui comunque a realizzare l’opera, però sulla base del progetto che aveva vinto, anche se non era il suo.

Dettaglio non da poco: il PPP prevede che tutti o una buona parte dei soldi necessari vengano direttamente dal privato, il quale poi recupera il suo investimento facendo pagare all’ente pubblico un canone per l’uso dell’opera per un determinato numero di anni. Cosa che permette di costruire opere pubbliche anche senza avere i soldi a bilancio.

Questa modalità era, per legge, limitata ad alcuni settori e tipi di opere.

Ora non è più così. Le modifiche normative degli ultimi anni (leggi europee e nazionali che sono state accolte, anche se rimaneggiate, dalla Provincia) hanno sdoganato completamente il meccanismo del PPP. Che, come tutti gli strumenti, non è buono o cattivo in sé. Ma diventa perverso se non viene usato correttamente.

In questi tempi di grande spesa pubblica (vedi alla voce PNRR) il PPP sta avendo un grande successo. Tanto che agli uffici provinciali sono arrivati negli ultimi due anni già alcune decine di proposte con questa formula.

E proprio per questo gli uffici, in specifico l’APAC, l'Agenzia Provinciale per gli Appalti e i Contratti, hanno elaborato delle linee guida che danno indicazioni su come deve essere gestita questa delicata procedura. Linee guida fatte vedere di corsa ai consiglieri provinciali in una striminzita riunione in Commissione convocata in pausa pranzo il 29 novembre scorso e poi adottate con delibera dalla giunta provinciale il 13 dicembre.

La questione meritava ben altra attenzione e certamente un dibattito politico più ampio.

Cosa costa di più?

Soprattutto su alcuni aspetti che ci ha evidenziato Alex Marini, consigliere del Movimento Cinque Stelle, che parte nella sua critica da un rapporto della Corte dei Conti Europea. “Nel 2018 - ci dice Marini - la Corte ha valutato ex post una serie di progetti fatti col PPP in Europa (nessuno in Italia, n.d.r.) ed ha evidenziato che questo strumento non è poi così conveniente, perché in molti casi ha comportato costi maggiori rispetto all’appalto tradizionale”.

La Corte, ci spiega Marini, insiste su una cosetta che chiama Public Sector Comparator e che per noi mortali si traduce in: per fare un’opera pubblica devo effettuare prima di tutto una valutazione dei costi/benefici se me la facessi “in casa” e la comparo con quello che mi costa facendola con l’intervento del privato. Già nel 2018 la Corte invitava caldamente gli stati europei a fare con massima attenzione questa valutazione.

Ecco, tanto per dire, non ci risulta che sia stata fatta questa valutazione sull’ipotetico nuovo ospedale di Cavalese (vedete come la diatriba tra ospedale nuovo e ospedale ristrutturato rischi di diventare anche un’arma di distrazione di massa?).

A onor del vero va detto che le linee guida prodotte dagli uffici provinciali si concludono con un paragrafetto su questo tema (viene chiamata Analisi di Convenienza). Troppo poco, dice però il consigliere Marini.

Un altro aspetto molto delicato di questo schema contrattuale per costruire opere pubbliche riguarda il diritto di prelazione.

I dati forniti dall’avvocato Antonio Tita, dirigente dell’APAC, alla Commissione dicono che i PPP si concludono nel 95 per cento dei casi con la presentazione di un solo progetto. “Ciò vuol dire - spiega Marini - che il mercato sa che vincerà quello che per primo ha presentato il progetto. Quando su un bene c’è il diritto di prelazione la gara va deserta, in quanto si considera già assegnata. Ora, io non voglio essere maligno, ma questo potenzialmente favorisce fenomeni corruttivi. Perché basta che in prima battuta io imprenditore mi metta d’accordo col politico di turno per essere il primo a presentare la proposta”.

I vantaggi spesso sbandierati di avere i privati in concorrenza sembra vadano a farsi benedire, dunque.

Un altro aspetto critico e che gli amministratori rischiano di perdere di vista è, ci dice Alex Marini, che “il PPP consente di fare investimenti fuori bilancio. Quando la quota del privato supera il 49 per cento dell’investimento non c’è più obbligo di inserirlo nel bilancio pubblico e non va ad aumentare l’indebitamento. Ma bisogna stare molto attenti alla pianificazione finanziaria perché domani, quando inizia a pagare i canoni, l’ente pubblico si trova con un aumento della spesa corrente e un potenziale aumento esponenziale del deficit”.

E, aggiungiamo noi, è necessario anche che i funzionari pubblici siano capaci di fare i conti molto, ma molto bene. Altrimenti ci si ritrova nella situazione in cui era finito il Veneto con i suoi begli ospedali costruiti in project financing, che agli imprenditori che li avevano costruiti stavano dando un rendimento sugli investimenti che andava addirittura dal 7 al 10 per cento.

E questo solo per la parte finanziaria; ma anche sugli aspetti funzionali delle opere i contratti in PPP richiedono una notevole competenza degli uffici pubblici. Poiché il costruttore diventa poi anche gestore dell’opera (in tutto, come ad esempio per un parcheggio pubblico a pagamento, o in parte, come nel caso di un ospedale) vanno regolati con grande accuratezza anche i livelli di gestione che vengono richiesti.

“C’è stato in Italia - continua Alex Marini - un piano a lungo termine per depotenziare la funzionalità della Pubblica Amministrazione. Il blocco delle assunzioni non ha permesso di rinnovare il personale, di abbassare l’età media (al momento intorno ai 50 anni), ma soprattutto di far entrare cervelli nuovi e freschi, competenze nuove, capacità di lavorare in maniera transdisciplinare. È evidente che la Pubblica Amministrazione, nel momento in cui non ha le competenze, le personalità, i mezzi per pianificare le opere pubbliche, si deve andare a rifugiare nel PPP. E anche noi in Trentino non abbiamo messo in campo strumenti innovativi particolarmente efficaci. Pensiamo all’ambito della digitalizzazione, a Trentino Digitale, che è diventato un carrozzone che sta perdendo i pezzi. Le parti migliori se le stanno contenendo i privati, ma l’ente pubblico si trova oggi senza una società di sistema che dovrebbe dare risposte sulle questioni che riguardano investimenti, controllo e programmazione”.

La programmazione delle opere e la pianificazione urbanistica sono un altro punto dolente del PPP. Ritorniamo all’ospedale di Cavalese.

Il progetto di Mak Costruzioni, per motivi sconosciuti a noi mortali, prevede un ospedale su un terreno agricolo di grande pregio, che ha un’esposizione al sole pessima e che richiede la costruzione ex novo di strade e servizi.

Forse non è la localizzazione migliore, anche se si arrivasse a decidere che un ospedale nuovo è meglio di uno ristrutturato. Magari, pensandoci bene, si poteva decidere che ospedale nuovo è meglio, ma forse non lì. Insomma, la vera domanda è: chi è che tira le fila della pianificazione urbanistica di Cavalese, a questo punto? La proposta Mak (come molte altre in molti altri ipotetici casi) finisce per forzare la mano alle scelte di pianificazione urbanistica. O per renderle comunque molto più complicate.

Anche le decisioni fondamentali - fare o non fare una certa opera - diventano confuse con l’intervento pesante dei privati nel processo decisionale.

Alex Marini ci spiega che per come in Trentino sono state scritte le varie norme che costruiscono questo schema contrattuale, siamo nella seguente situazione: “Se nei documenti di programmazione non c’è scritto che il PPP è vietato, i privati possono presentare proposte in qualsiasi ambito. Ma la situazione rischia in tal modo di scapparci di mano, perché ad oggi non abbiamo nessun documento programmatico con clausole che escludano il PPP. Ci troveremo presto in una situazione di completo far west, dove avremo le imprese che in maniera completamente deregolata andranno a fare proposte alla politica, la quale facilmente le valuterà per opportunità elettorale o per scopi clientelari e quasi certamente l’interesse pubblico passerà in secondo piano. La storia ci dimostra che dove ci sono state deregolamentazioni di questo tipo i risultati sono stati disastrosi”.