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QT n. 9, settembre 2020 Cover story

NOT, il buco nero

La dissennata gestione degli appalti della PAT. Metodi e responsabilità di una serie di disastri.

Un buco nero il NOT. Il Nuovo Ospedale Trentino rischia di inghiottire l’insieme della sanità trentina, o almeno buona parte di essa. Infatti chi vincerà il bando per la sua realizzazione ne gestirà anche manutenzione, riscaldamento, pulizie, servizi mensa, oltre che – punto cruciale – l’aggiornamento e rinnovo delle apparecchiature diagnostiche e sanitarie. E tutto questo per 25 anni. Orbene, chi oggi è in pole position nella gara di appalto? Una società appena uscita da un concordato preventivo, che non ha un proprio capitale sociale adeguato, la cui solidità economica risulta garantita da una finanziaria con sede a Malta, noto paradiso fiscale. Insomma, stiamo per consegnare i prossimi venticinque anni della sanità a mani per niente sicure.

Come è possibile essere arrivati a questo punto? Come ha fatto l’ampia struttura tecnica della Provincia a gestire così malamente questo appalto, che è poi il più importante?

Qui è il nodo della questione. Perché è di moda affibbiare, per i ricorrenti problemi nelle assegnazioni degli appalti, tante colpe alla litigiosità delle imprese e al malfunzionamento della giustizia amministrativa. Ed è un errore.

In questo caso invece le responsabilità sono soprattutto, e in maniera vistosa, in capo alla Provincia, intesa come vertici politici e soprattutto struttura tecnica. Che hanno prima impostato e poi gestito malissimo il tema Nuovo Ospedale, con errori marchiani e ripetuti, aggravati da una pervicace, controproducente arroganza. Errori che sembrano figli di un metodo – se così lo vogliamo chiamare – devastante e ricorrente. Perché lunghissima è la serie di altre opere di cui non si giunge alla conclusione o nemmeno all’aggiudicazione (ne riportiamo un elenco nella scheda in questa pagina) con la magistratura che riserva critiche sprezzanti per queste modalità di operare.

Il project financing: da mito a incubo

Il progetto del Nuovo Ospedale nasce in piena era dellaiana. È figlio di una delle impostazioni chiave di Lorenzo Dellai, risolvere ogni problema attraverso il cemento: la sede, una nuova sede, è la ricetta per ogni cosa, si fanno girare soldi, si accontentano gli amici costruttori. Così per la sanità: il Santa Chiara “vecchio” di trent’anni viene dichiarato obsoleto, occorre assolutamente il mitico Nuovo Ospedale.

È un percorso che si autoalimenta: si lesinano ristrutturazioni e adeguamenti al “vecchio” ospedale e si suscitano attese per il Nuovo, che a poco a poco diventa, prima nell’immaginario poi nei fatti, indispensabile. Solo che il NOT è costoso, molto costoso: darà vita a un appalto per ben 1,7 miliardi. Non c’è problema, soccorre un altro mantra del dellaismo, il pubblico-privato, declinato in una formula lanciata da Tony Blair in Gran Bretagna e di gran moda in quegli anni di rampante liberismo: il project financing. In soldoni, il privato - sinonimo di efficienza - costruisce e gestisce, mentre il pubblico paga e - si assicura - controlla.

Il privato gestisce quindi la sanità? Non proprio, per fortuna: gestisce però i servizi connessi, dalle mense alle pulizie al riscaldamento, alle manutenzioni, agli acquisti di macchinari, e da queste attività, gestite al meglio, ricava i proventi che lo ricompenseranno anche di parte dei costi di costruzione.

È uno schema che oggi, dopo Autostrade e il ponte Morandi, ma anche le vicende dei pochissimi ospedali realizzati in tale modalità, appare velleitario, ancor più alla luce dei limiti della sanità privata evidenziati dal Covid. Ma allora era la linea di pensiero vincente, adottata con entusiasmo (e anche abusata, vedi il progetto delle Albere, un pubblico-privato dove il pubblico doveva avere “la cabina di regia”, e finito come si sa) da Lorenzo Dellai.

Le incredibili arroganze

Raffaele De Col con Maurizio Fugatti

Così nel dicembre del 2011 (vedi anche nella cronologia a pag. 13) viene pubblicato il bando per la progettazione, la costruzione, la gestione del Nuovo Ospedale attraverso finanza di progetto. Un anno e mezzo dopo la Commissione giudicatrice (costituita - è importante - dai dirigenti della Pat Raffaele De Col e Livia Ferrario e dal Direttore Generale dell’Azienda sanitaria Luciano Flor) dichiara vincitrice l’ATI (Associazione temporanea di imprese) con capogruppo Impregilo.

E qui iniziano i problemi. O meglio, erano iniziati prima, all’atto della nomina della Commissione giudicatrice; che era illegittima, perché Flor e Ferrario non potevano farne parte. Infatti il codice degli appalti prevede che chi ha partecipato alla stesura del progetto preliminare non può assolutamente essere nominato nella Commissione. Non si tratta di una semplice formalità, ma di una questione sostanziale: si vuole evitare che un commissario, nel giudicare scelte e proposte dei vari partecipanti alla gara, sia influenzato dalle considerazioni da lui precedentemente fatte nella stesura del bando. La scelta dei commissari viene effettuata dalla Giunta, e corresponsabile è il RUP (Responsabile unico del procedimento), in questo caso l’ing. Raffaele De Col, ed è gravissimo che abbiano proceduto ignorando tale fondamentale regola. Ed è altrettanto grave che sia Flor che Ferrario, allora massimi dirigenti, accettino di far parte, illegittimamente, della Commissione, e difatti sono stati tutti, Giunta e commissari, condannati dalla Corte dei Conti. Insomma, è tutta la struttura della Provincia che agisce o con palese incompetenza, oppure - più probabile - con inaccettabile supponenza: siamo una Provincia autonoma, facciamo quello che vogliamo.

Ma non è così: le tre imprese non aggiudicatarie ricorrono al Tar, che dà loro ragione, con una sentenza confermata poi dal Consiglio di Stato. “È un sistema che fa affondare l’Italia” commenta Ugo Rossi presidente della Provincia dopo Dellai: insomma Rossi, sia dopo la prima sentenza del Tar, come dopo quella del Consiglio di Stato, non se la prende con la sua struttura tecnica, che forse non conosce le leggi e di sicuro non le rispetta, ma con i giudici, chiamati a farle rispettare. E questo forse ci aiuta a capire come mai un insieme politico-tecnico che non funziona (e che continua a non funzionare, come vedremo subito) non si auto-emenda. Non si individuano gli errori, non si riprendono gli uomini che li hanno commessi (a iniziare dall’inamovibile ing. De Col), si straparla di “difesa dell’Autonomia”, si inveisce contro l’Italia, la non-giustizia (?), il destino cinico e baro. E siamo solo al primo atto.

Il boomerang del grande progetto internazionale

Per arrivare al secondo atto devono passare 17 mesi. Il Consiglio di Stato aveva stabilito che si doveva nominare una nuova Commissione tecnica e riammettere alla gara tutte quattro le imprese; come pure si potevano “perfezionare alcuni profili contestati delle disposizioni di gara”, operare cioè alcuni cambiamenti al bando.

La Provincia invece, dopo 17 mesi prende tutta un’altra strada. Annulla la gara. E ne indice un’altra del tutto diversa: di sola progettazione e senza finanza di progetto.

Non sappiamo se in Provincia (questa è l’ipotesi malevola) si sia voluto tirare una riga, per farla pagare alle imprese che con i loro ricorsi avevano creato quei casini, e a questo punto si trovavano con i progetti già fatti divenuti inutilizzabili; oppure (ipotesi più benevola, e in fondo più probabile) ci si sia resi conto della pericolosità del project financing, quando ormai, siamo nel 2015, in tutta Europa gli esempi positivi erano molto pochi. Sta di fatto che nel settembre 2016 De Col dà il via a un concorso di progettazione per il nuovo ospedale, ribattezzato Polo Sanitario Trentino, per sottolinearne la diversità dal NOT. Alla scadenza dei termini vengono consegnati 12 progetti sviluppati in 6 mesi di lavoro da altrettanti raggruppamenti di progettisti e società di ingegneria provenienti da 3 continenti (Europa, Asia, America). Si tratta di un enorme impegno progettuale svolto da un centinaio di progettisti.

Tutto bene quindi? Come non essere contenti di essersi liberati della finanza di progetto, e di aver coinvolte idee, capacità ed energie dai quattro angoli del mondo?

Invece no. Si va di male in peggio. Infatti le quattro imprese della prima gara, quella annullata, non ci stanno. Ed è comprensibile: ognuna di esse ha investito cifre ingenti, che ammontano complessivamente ad alcuni milioni, nel far redigere a squadre di tecnici, medici, ingegneri, architetti, un complesso progetto di costruzione e gestione dell’ospedale; non ci stanno ora ad essere messe alla porta con un calcio nel sedere. E hanno dalla loro un principio di facile comprensione: un ente pubblico non può annullare ad libitum, quando ne ha voglia, una gara, vanificando così il lavoro progettuale dei partecipanti. La revoca di una gara deve sottostare a specifiche condizioni.

Non ci inoltriamo qui nelle tesi delle imprese, né in quelle difensive della Provincia. Sta di fatto che nel settembre 2017 il Consiglio di Stato ridicolizza con parole impietose le tesi della PAT, a cui ordina di interrompere il concorso di progettazione del Polo Sanitario e di dare attuazione alla propria sentenza del 2014 rinnovando quindi la gara di appalto del NOT bandita nel 2011 con finanza di progetto. Si torna quindi alla casella di partenza.

È colpa dei giudici? Mah… È colpa delle imprese? A noi sembra che abbiano difeso il proprio lavoro. È colpa delle incapacità della PAT? Ai lettori il giudizio; noi riteniamo che in questo specifico passaggio la Provincia abbia ragione nel merito (ricominciare da capo senza project financing) ma si sia mossa molto male dal punto di vista giuridico.

Sta di fatto che si è fatta una figuraccia a livello internazionale. Le società di ingegneria e i relativi progettisti hanno tutte, senza colpa alcuna, lavorato per niente. Trento e la sua Autonomia si sono guadagnati una pessima fama.

Ma veniamo a noi. Il punto è che il settore ospedaliero provinciale si trova a gravitare su un ospedale giudicato inadeguato, ma su cui ci si trova continuamente ad investire per rattopparlo con decine e decine di interventi per malamente adeguarne la struttura a nuove necessità organizzative e funzionali o a modifiche normative, o di sicurezza. Il fatto che si procrastini questa situazione ormai da 15 anni, e non se ne veda la fine, è deprimente.

La (provvisoria) vittoria del progetto meno credibile

La storia infatti è ancora lunga. A questo punto la Provincia sembra avere un sussulto di umiltà. Dopo tutti gli svarioni commessi, chiede al Consiglio di Stato chiarimenti su come debba muoversi per ottemperare alle sue sentenze. Passaggio un po’ strano, ma apprezzabile, visti i precedenti.

E così nell’ottobre 2018 si rinnova la gara, cui vengono invitate le quattro imprese partecipanti a quella di 7 anni prima. Presentano un’offerta solo due: il raggruppamento di imprese con capofila la Pizzarotti e l’impresa singola Guerrato spa. Nel gennaio 2020 la PAT, sempre nella figura di De Col, dichiara vincitrice la Guerrato.

L’esito sembra subito, a prima vista, incongruo.

Come abbiamo anticipato, in quanto ad affidabilità sembra non esserci confronto tra i due partecipanti. Pizzarotti, dopo Impregilo, è probabilmente il più grosso e solido gruppo italiano, e per di più si presenta come raggruppamento d’imprese, ne coinvolge cioè altre dalle diversificate specializzazioni, tra cui la trentina Cristoforetti. Guerrato invece è un’impresa singola, dall’esile capitale sociale, che ha recentemente attraversato momenti burrascosi. Il bando pone molteplici requisiti patrimoniali e societari, Guerrato li soddisfa non in proprio, ma avvalendosi dell’apporto di altre società. Meccanismo legittimo, ma che - quando più volte ripetuto - fornisce forti indizi di fragilità strutturale.

Come mai la Provincia - ossia la Commissione giudicatrice, che però da essa è nominata e che viene comunque supervisionata dal Responsabile Unico del Procedimento ing. De Col - perviene a una scelta del genere?

Perché, attenzione: non solo i fondamentali economici della Guerrato non sono rassicuranti quanto quelli della Pizzarotti. Per raffrontare le due offerte economiche è necessario avere certezze sulla comparabilità delle offerte tecniche. Ma le due offerte tecniche sono effettivamente comparabili ?

Anzitutto sulla quantità: Guerrato propone (come riportato anche su altre fonti di stampa) un ospedale più piccolo di 30.000 metri quadri, una superficie coperta pari a circa 20 PalaTrento. L’impresa così risparmia sulla costruzione, risparmia su manutenzione e riscaldamento (che, ricordiamolo, per 25 anni saranno a suo carico). Ma, con quella sterminata superficie in meno, sono soddisfatte tutte le richieste del bando di gara? Sono soddisfatti tutti i requisiti? Numero di stanze, laboratori, modalità di aerazione, ecc?

Il lettore si chiederà: come è possibile avere questi dubbi? Se la Commissione esaminatrice ha approvato un progetto, esso non può non ottemperare i requisiti richiesti. Invece qui sta - incredibilmente - uno dei punti in cui gli appalti della PAT si impantanano. Il caso del bando Meccatronica, su cui i giudici amministrativi si sono espressi in via definitiva, è esemplare. In esso la Commissione di Gara non ha effettuato “una preliminare doverosa verifica dell’ammissibilità” delle offerte tecniche e non ha proceduto “all’esclusione del concorrente laddove il progetto definitivo dallo stesso presentato abbia ad oggetto la realizzazione di un’opera priva delle caratteristiche essenziali e indefettibili… fissate nella parte tecnica del capitolato” d’appalto. Insomma, si fanno vincere progetti che non soddisfano le condizioni richieste.

Di fronte alle balbettanti obiezioni della Provincia, i giudici sono sprezzanti: “Non è sostenibile che una Commissione composta da tre ingegneri non abbia la competenza necessaria per operare tale preliminare verifica dell’ammissibilità dell’offerta tecnica”.

È chiaro che qui la litania dei giudici azzeccagarbugli non è più sostenibile. Se la PAT indice un bando con tanto di requisiti e poi se ne impippa se i concorrenti li ottemperano o meno, è chiaro che fa il proprio danno e quello dei cittadini: vincerà il progetto peggiore. Ma questo della Meccatronica è un caso sfortunato? Gli espertoni della Commissione erano particolarmente distratti? E altrettanto lo era, casualmente, il loro responsabile? La Commissione del NOT è tutt’altra cosa? Come si sta comportando?

E qui arriviamo alle ultime note dolenti. Nella situazione che abbiamo descritta, Pizzarotti ovviamente (qualcuno se ne meraviglia?) non è rimasto con le mani in mano. Ma ha presentato un ricorso al Tar, sulla solidità delle coperture finanziarie presentate dalla Guerrato, ritenute adeguate dalla Commissione. Così rispondono i giudici: “L’operato della Commissione tecnica mostra evidenti carenze istruttorie e motivazionali, con la conseguenza che risultano fondate le censure in esame”. E chiedono alla Pat di verificare con più solerzia la solidità di tali coperture.

La Provincia sembra ancora - non si capisce perché - sostenere Guerrato e dà una risposta che a noi pare pochissimo convincente. La risparmiamo ai lettori in quanto entreremmo in spinti tecnicismi; ma anche in quanto Pizzarotti potrà presentare un nuovo ricorso, ed in quel caso si vedrà l’opinione dei giudici.

Ci sarà da divertirsi?

Neanche un po’. Come pare chiaro, il NOT è ancora in alto e procelloso mare, una soluzione non si intravvede proprio.

E gli appalti della Provincia sono evidentemente un marasma: i pretesi barocchismi dei procedimenti amministrativi risultano solo comodi paraventi, il punto è la struttura operativa, arrogante ed incapace. E una politica - ancora più incapace - che manco se ne accorge!

È di questi giorni la notizia di ulteriori competenze (addirittura la gestione di lupi ed orsi) affidate al massimo responsabile del disastrato settore appalti, il pigliatutto, deus ex machina, l’intoccabile come viene definito in Provincia, ing. Raffaele De Col.

Appalti e lavori: tutto fermo

Costruzione del nuovo collegamento fra la tangenziale di Trento e la provinciale dell’Interporto: gara bandita nel novembre 2011. Dopo alcune vicende giudiziarie e la rinuncia di alcuni offerenti, i lavori sono consegnati nell’aprile 2019. Solo da agosto 2020 si possono osservare alcuni primi movimenti in cantiere. Sono in corso indagini della Procura per i rapporti fra l’impresa aggiudicataria e il progettista dell’intervento.

Progettazione del nuovo ospedale di Fiemme e Fassa a Cavalese: concorso bandito nel dicembre 2015. Risulterà uno spot elettorale. L’aggiudicazione viene messa in discussione da uno dei raggruppamenti non aggiudicatari. Il TAR di Trento conferma l’aggiudicazione decisa dalla PAT che però rinuncia a proseguire poiché i costi di costruzione risultano sottostimati e quindi insufficiente il budget a disposizione. La PAT paga comunque i premi previsti e i costi di organizzazione del concorso.

Progettazione esecutiva ed esecuzione del polo scolasticoRione Degasperi a Riva, lotto I: gara bandita nel gennaio 2016. L’aggiudicazione avviene a distanza di anni. La Commissione giudicatrice per molto tempo non riesce ad adottare criteri di valutazione non discutibili. I lavori non risultano ancora iniziati.

Progettazione e costruzione dei nuovi laboratori del “Polo meccatronica” a Rovereto: gara bandita nel febbraio 2016. L’aggiudicazione dei lavori è contestata al TRGA di Trento che censura pesantemente i metodi di valutazione della Commissione giudicatrice della PAT e sancisce l’obbligo di rivalutare tutte le offerte presentate. A seguito di questo riesame, delle 8 offerte, ritenute in prima istanza tutte valide, 7 vengono escluse. L’offerta superstite, a cui vengono aggiudicati i lavori, presenta evidenti carenze e profili di anomalia. Il budget a base d’asta appare insufficiente per realizzare l’opera. Ad oggi i lavori non risultano ancora iniziati.

Circonvallazione di Cles sulla SS 43 della Val di Non: gara bandita nel dicembre 2016. I lavori sono aggiudicati definitivamente nell’ottobre 2018. I lavori non sono ancora iniziati.

Galleria Loppio-Busa: gara bandita nell’agosto 2017. È una gara europea (importo lavori superiore a 75 milioni), eppure perviene una sola offerta, da un’azienda di Benevento. L’aggiudicazione, quindi, è immediata. Appare singolare che nessuna delle maggiori imprese trentine, italiane e straniere, specializzate in gallerie, abbia presentato offerta. Recenti notizie di stampa segnalano significativi ritardi nell’avanzamento dei lavori e problematiche nella gestione delle maestranze.

Appalto NOT: i primi dieci anni

Il progetto del NOT di Impregilo giudicato vincente nel 2013 e successivamente bloccato dal TAR.

Dicembre 2011. Viene indetta la gara con finanza di progetto per la costruzione del NOT e la sua gestione per 25 anni.

Agosto 2012. Sono arrivate offerte da 4 raggruppamenti ATI (Associazione Temporanea d’Imprese) con le seguenti capogruppo: Mantovani, Pizzarotti, CMB e Impregilo.

Settembre 2012. Viene nominata la Commissione per la valutazione delle 4 offerte. È costituita da Raffaele De Col Dirigente generale del Dipartimento Lavori Pubblici, Livia Ferrario Dirigente Generale del Dipartimento Lavoro e Welfare, Luciano Flor Direttore Generale APSS.

Marzo 2013. La Commissione giudicatrice dichiara aggiudicataria provvisoria Impregilo.

Gennaio 2014. Il TAR di Trento accoglie il ricorso presentato dalle imprese non aggiudicatarie, sull’illegittima composizione della Commissione di gara (Livia Ferrario e Luciano Flor non potevano esserne membri) e annulla la nomina della Commissione e tutti gli atti successivi.

Ottobre 2014. Il Consiglio di Stato conferma la sentenza del TAR e stabilisce che “la Provincia può procedere alla rinnovazione della gara a partire dalla fase di presentazione delle offerte”.

Marzo 2016. La Giunta Provinciale annulla la gara del 2011.

Settembre 2016. La Giunta Provinciale delibera l’avvio di una nuova gara, in questo caso per la sola progettazione e con un nuovo nome: PST (Polo Sanitario Trentino).

Marzo 2017. Sono arrivati progetti da 12 raggruppamenti di progettisti e società di ingegneria di numerosi Paesi europei, oltre a Stati Uniti e Corea del Sud.

Aprile 2017. Viene nominata la Commissione giudicatrice per la valutazione delle 12 offerte. Responsabile Unico del Procedimento rimane l’ing. De Col.

Settembre 2017. Il Consiglio di Stato accoglie il ricorso presentato dalle imprese partecipanti alla prima gara e ordina alla Provincia di interrompere il concorso di progettazione del PST e di dare attuazione alla sua precedente sentenza del 2014, rinnovando la gara di appalto bandita nel 2011 con finanza di progetto.

Febbraio 2018. Il Consiglio di Stato fornisce i chiarimenti richiesti dalla PAT in merito alle modalità per ottemperare alla citata sentenza del 2014 e ribadisce i principi a cui la Provincia deve uniformare la propria attività per rinnovare la gara bandita nel 2011.

Maggio 2018. La Giunta Provinciale dà atto che il concorso di progettazione del PST è stato interrotto e che tale situazione non genera comunque necessità di risarcimento ai partecipanti.

Ottobre 2018. il Dirigente generale del Dipartimento Infrastrutture e mobilità (ing. De Col) approva gli atti per il rinnovo della gara, mediante finanza di progetto, per l’affidamento del contratto di costruzione e gestione del NOT 2018 (sono trascorsi 4 anni dalla sentenza del Consiglio di Stato e 6 anni e 9 messi dalla pubblicazione del primo bando di gara).

Aprile 2019. Sono state presentate solo due offerte, dal raggruppamento Impresa Pizzarotti/ Cristoforetti Servizi Energia e dalla ditta Guerrato Spa, quale impresa singola.

Agosto 2019. Viene nominata la Commissione giudicatrice per le due offerte.

Gennaio 2020. Il Dirigente generale ing. De Col, sulla base della graduatoria stilata, dichiara vincitrice della gara la ditta Guerrato Spa.

Giugno 2020. Il TAR accoglie il ricorso del RTI Pizzarotti contro l’aggiudicazione alla ditta Guerrato ed annulla la relativa determina. La Giunta provinciale prende atto della sentenza e dispone la rivalutazione dell’offerta della ditta Guerrato.

Agosto 2020. Il Dirigente generale ing. De Col, sulla base della riconferma della graduatoria precedentemente stilata, nomina nuovamente promotore per la concessione del NOT 2018 la ditta Guerrato Spa.

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